Para recaudar más impuestos, primero se debe aumentar la confianza de los contribuyentes

El programa de desarrollo sostenible se ha visto gravemente amenazado por la aparición de la pandemia de covid-19. La crisis no solo provocó retrocesos de varios años en el objetivo mundial de poner fin a la pobreza extrema, sino que también requirió aumentar significativamente el gasto de los Gobiernos para proteger a sus poblaciones de los peores impactos de la crisis económica. A medida que la lucha contra la pandemia continúa, surgen nuevos desafíos para los países en desarrollo: la crisis climática en curso, las nuevas demandas de las poblaciones que atraviesan transiciones demográficas y la necesidad urgente de continuar los avances en la reducción de la pobreza. Este conjunto de desafíos exige a los Gobiernos encontrar maneras responsables de gastar una mayor cantidad de recursos.

La expansión del espacio fiscal se debe encarar con un aumento proporcional de los impuestos. Sin embargo, incluso antes de la pandemia, numerosos países en desarrollo no tenían ingresos tributarios suficientes para satisfacer sus necesidades básicas. La amenaza del aumento de la deuda pública en los países de ingreso bajo y mediano, que se mantenía en una trayectoria ascendente incluso antes de la pandemia, hace que la posición fiscal de muchos países sea aún más grave.

Recaudar más impuestos, y hacerlo de una manera equitativa, requerirá una serie de nuevos enfoques de política y administración tributarias. Muchos de estos se están abordando activamente a través de reformas tributarias internacionales (i) en curso, un mayor énfasis en los impuestos sobre la riqueza y la propiedad (i), o el aumento de la eficiencia mediante la digitalización. Sin embargo, ha quedado cada vez más claro que la solución para recaudar más y mejores impuestos no puede depender únicamente de ampliar la base imponible ni de facilitar el pago de tributos, sino también de tomar más en serio la relación entre el contribuyente y las autoridades fiscales.

Para hacer frente a esto, en el informe "Innovations in Tax Compliance: Building Trust, Navigating Politics, and Tailoring Reform" (Innovaciones sobre cumplimiento tributario: Generar confianza, reorientar las políticas y adaptar las reformas), respaldado por la Fundación Bill y Melinda Gates, se describe una nueva manera para llevar a cabo reformas tributarias en los países estableciendo un marco novedoso e integrado que facilite el cumplimiento y las reformas impositivas, especialmente en los países de ingreso bajo.

En el pasado, las reformas tributarias se orientaban en gran medida a reforzar la recaudación de impuestos y a facilitar el cumplimiento. Este informe deja claro que mejorar la fiabilidad del sistema tributario es igualmente importante para fortalecer el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Generar confianza también ayuda a movilizar el apoyo público para las reformas tributarias, motivando a los ciudadanos inicialmente escépticos a demandar los cambios necesarios en el sistema tributario de manera de garantizar que cada contribuyente cumple en la justa medida sus obligaciones fiscales.

Datos sustanciales de los países y las regiones indican que la disposición de pagar impuestos y apoyar las reformas es mayor cuando la confianza en el Estado es fuerte. Sin embargo, las cargas tributarias no equitativas, las interacciones cuestionables con los funcionarios fiscales y la deficiente conversión de los ingresos en servicios se reflejan en la escasa confianza pública en los sistemas tributarios que existe en los países en desarrollo. En la mayoría de los países africanos, por ejemplo, menos de la mitad de los contribuyentes confían en sus administraciones tributarias, y los niveles de confianza se reducen a menos del 30 % en algunos países. En América Latina y el Caribe, la confianza en el Gobierno puede ser tan baja como un 26 % (Argentina) y un 17 % (Brasil).

Un enfoque integral de reforma tributaria

Los ciudadanos están más dispuestos a pagar cuando saben que su dinero está bien utilizado en los servicios que desean. Pese a ello, muchos Gobiernos no consideran el aumento de la confianza de los ciudadanos como un pilar central de sus estrategias para fomentar el cumplimiento. De hecho, las encuestas de percepción indican que muchos ciudadanos de países de ingreso bajo, en particular en África, piensan que los impuestos que pagan no mejoran los servicios públicos. Generar confianza e impulsar la rendición de cuentas es fundamental para proporcionar a los países un entorno fiscal estable, previsible y sostenible, y para promover el crecimiento inclusivo.

El modo en que los Gobiernos recaudan impuestos es parte integral de cómo se financia el Estado. Pero también determina la percepción que tienen los contribuyentes sobre las instituciones públicas, ya que el pago de tributos es un punto importante de interacción entre los ciudadanos y el Estado. Eso significa que los Gobiernos deben enfrentar consecuencias si los ciudadanos no creen que se están gastando bien sus impuestos, si sienten que no son tratados de manera justa por los funcionarios fiscales, si no se comunican de forma adecuada las leyes y decisiones tributarias y si el sistema impositivo no es equitativo.

A pesar de los importantes éxitos logrados, estos esfuerzos para reforzar el cumplimiento y la facilitación no han sido suficientes para dar lugar en todos los casos a sistemas tributarios más eficaces, equitativos y con rendición de cuentas. En general, los impuestos a los más ricos siguen siendo sumamente ineficaces en muchos países de ingreso bajo y mediano, donde la proporción de los ingresos provenientes de los impuestos sobre la renta personal es menos de la mitad de la proporción de ingresos similares en los países de ingreso alto.

Para lograr avances, las reformas tributarias deberían adaptarse mejor a las necesidades y circunstancias específicas de los distintos países. También deberían considerar los aspectos políticos y abordar los problemas de falta de confianza. Con este enfoque más integral se podrían lograr mejoras más sostenibles, justas y equitativas en materia impositiva y mayores beneficios para los ciudadanos.

Cuatro factores -justicia, equidad, reciprocidad y rendición de cuentas- ayudan a fomentar la creación de confianza en el sistema tributario. Los responsables de las reformas deben centrarse en cómo adaptar más eficazmente las estrategias de reforma a los contextos y restricciones locales, considerando la capacidad técnica específica y los desafíos políticos característicos que enfrentan los responsables de formular políticas al momento de implementar estrategias para aumentar la confianza entre los contribuyentes y las administraciones tributarias.

La recaudación fiscal no es un fin en sí mismo. Solo resulta conveniente en términos sociales si se traduce en un gasto eficaz y productivo. La adopción del marco descrito en el informe Innovaciones sobre cumplimiento tributario ayudará a cambiar el paradigma de imponer mayores impuestos a aplicar una tributación más justa.

LOS AUTORES. Marcello Estevão. Director mundial, Departamento de Prácticas Mundiales de Macroeconomía, Comercio e Inversión. Kalpana Kochhar. Directora, Desarrollo de política y finanzas, Fundación Bill y Melinda Gates. Ed Olowo-Okere. Director del Departamento de Prácticas Mundiales de Buen Gobierno del Grupo Banco Mundial.